CQ9

CQ9

CQ9

郇庆治、陈艺文:生态文明建设视域下的当代中国生态扶贫进路

  内容提要:生态文明及其建设话语以及作为其权威性表达的习近平生态文明思想,是贯穿于或影响到新时代中国特色社会主义建设诸多方面或议题领域的重要理论引领、政治规约和行动指南,而这当然也包括致力于探索生态环境保护修复与扶贫开发、脱贫致富相结合的生态扶贫政策领域。作为一种公共政策及其实践,生态扶贫可以大致理解为在新时代中国特色社会主义现代化建设的宏观背景与语境下,通过国家专项政策、各方面资源投入和各级地方政府的有效组织,来实现对较为丰厚生态环境资源的经济贫困地区的绿色开发或较为贫瘠自然生态环境的经济贫困人口的异地发展。在“决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会”的全民政治共识与国家重大战略统领之下,生态扶贫逐渐发展成为一个理念丰富、政策综合和途径多元的议题性话语政策实践体系,并构成了中国特色社会主义扶贫理论与实践的重要侧面或维度,而大力推进绿色发展、建立健全生态公益补偿机制、有序开展生态易地搬迁是最具代表性的三种实践模式或进路。

  关键词:生态扶贫;生态文明建设;绿色发展;生态公益;生态搬迁

 

  党的十八大以来,大力推进生态文明建设已经成为新时代中国特色社会主义现代化发展的标志性议题,其基本要求是坚持人与自然和谐共生理念和方略,走好生态优先、绿色发展之路。而从2013年党中央正式提出精准扶贫战略之后,全国各地积极探索生态扶贫的体制机制和政策手段,致力于在保持或恢复地域生态环境的同时更科学利用当地的自然资源,促进经济社会可持续发展并改善人民群众生活,成为我国实现2020年底消除农村地区绝对贫困目标的重要战略与实践进路。随着全面建成小康社会目标的实现和全面建设社会主义现代化国家新征程的开启,党和政府工作的重点将更加聚焦于发展的不平衡、不充分和不可持续问题,这意味着包括广大脱贫地区的绿色发展在内的生态文明建设将会占据更为突出的位置。正如习近平总书记所指出的,“人民群众对清新空气、清澈水质、清洁环境等生态产品的需求越来越迫切,生态环境越来越珍贵。我们必须顺应人民群众对良好生态环境的期待,推动形成绿色低碳循环发展新方式,并从中创造新的增长点”。基于此,本文将在生态文明及其建设话语视域下系统考察我国生态扶贫政策的构建与实施过程,并对三个代表性实践案例做出初步分析,以期推动对于该议题政策领域的学理性讨论。

  一、生态文明及其建设话语的三重意涵

  生态文明及其建设主要作为一种政策话语,经历了一个逐步形成与不断丰富发展的历史过程,包括对新中国成立以来特别是改革开放以来我国生态环境保护治理领域的制度创新与工作经验的总结提升。2007年党的十七大将“生态文明建设”正式纳入到中国共产党的政治意识形态和治国理政方略之中。2012年党的十八大则确立了“生态文明建设”在中国特色社会主义事业总体布局中的“五位一体”地位,强调生态文明建设要融入社会主义现代化建设的各方面和全过程,从而不断拓展“生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。2017年党的十九大进一步将“生态文明建设”置于习近平新时代中国特色社会主义思想的宏大理论体系之下,明确提出“坚持人与自然和谐共生”“推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”的基本方略。在此基础上,党的十九届四中全会从国家治理体系与治理能力现代化的视角提出了建立健全生态文明制度体系的四项任务要求,即“实行最严格的生态环境保护制度”“全面建立资源高效利用制度”“健全生态保护和修复制度”“严明生态环境保护责任制度”,而党的十九届五中全会则着眼于2035年基本实现社会主义现代化远景目标和“十四五”规划编制,系统阐述了“推动绿色发展、促进人与自然和谐共生”的四项总体要求,即“加快推动绿色低碳发展”“持续改善环境质量”“提升生态系统质量和稳定性”“全面提高资源利用效率”。至此,我国的生态文明及其建设话语,已经不再仅仅是通常意义上的生态环境保护治理制度与政策,也不局限于与生态环境保护治理目标相关的个别性绿色经济、社会与文化举措手段,而是有着内容丰富而且彼此契合一致的哲学价值、政治取向和战略选择等层面上的理论意涵,构成了我们如今统称的习近平生态文明思想体系。 在哲学价值观层面上,生态文明意指人(社会)与自然之间和谐共生(相处)的价值态度、伦理追求与文明愿景。其首要特征在于,人类社会(同时包括社群与个体层面)以有机的生态学思维构筑调节人(社会)与自然之间的关系,并把实现二者的和谐共生视为整个社会的文明基础、文明自觉与文明追求。对此,马克思恩格斯等经典作家已经做出过科学的阐释论证,强调人与自然并不是两个完全对立性的存在而是协同发展的统一整体,“人和自然,是携手并进的”。在他们看来,一方面,作为人类生存生活的一般性条件或前提的自然生态,对于人类及其社会发展构成了一种根本性的约束因素,甚至是一种绝对的“生态边界”,但它在现实中又呈现为具有复杂样态的“人的作品和现实”而内在于人类文明之中。另一方面,人类作为能动的社会主体,通过有意识的生命活动将自身与自然区别开来,在物质生产活动中认识和改造自然以实现自身社会生活的改善和发展,但其基础仍在于对自然条件及其必然性规律的适应利用。也就是说,人类社会与大自然构成了一个相互依存的生命共同体,因而人与自然间应保持一种和谐共生的价值伦理关系。习近平总书记创造性地阐发了人与自然是生命共同体的思想,并强调“环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福”,人类美好生活理想的全面实现与自然生态系统的平衡稳定在本质上是内在一致的,而生态文明建设就是要努力实现人类社会发展与自然生态美丽之间在更高层次上的和谐统一。这也就意味着,对自然生态环境的保护优化要以增进民生福祉为导向,“让良好生态环境成为人民生活的增长点、成为经济社会持续健康发展的支撑点、成为展现我国良好形象的发力点”,与此同时,任何个人或社会对物质财富的追求及其实现也不能以破坏自然生态系统的平衡关系为代价,“要为自然守住安全边界和底线,形成人与自然和谐共生的格局”。 在政治取向层面上,生态文明建设是在社会主义文明整体框架中构建起更加健康和谐的人与自然关系,其核心目标是实现社会公平正义与生态可持续性考量的自觉结合和相互促进,从而推动中国特色社会主义的绿色革新以及向更高阶段跃升的全面综合转型。根据唯物史观,人类生命与生活的生产本身就包含着双重关系,即“一方面是自然关系,另一方面是社会关系”,因而人与自然关系的变化时刻表现为对人类各主体之间社会利益关系的调整,或者说,任何一个文明形态中的人与自然关系实质上都是历史性的社会自然关系。依此而论,完整意义上的生态文明建设,不仅关涉人与自然之间的关系及其改善,还意味着一种社会关系结构层面上的系统性重构;不仅要解决好日渐累积起来的较为严重的生态环境问题,还要处理好围绕着自然生态条件的人民生活需要满足与发展权益保障问题。也正因为如此,我国社会主义的政治制度架构和文化观念对于推进生态文明建设有着重要的规范引领作用,尤其是它内在地要求把对自然生态环境等各种基础性资源的共同拥有、互惠共享与公平分配作为全社会的根本性原则或核心价值。对此,习近平总书记明确指出,“要坚持生态惠民、生态利民、生态为民,重点解决损害群众健康的突出环境问题,加快改善生态环境质量,提供更多优质生态产品,努力实现社会公平正义,不断满足人民日益增长的优美生态环境需要”。当然,社会主义事业本身的人民主体性还决定了“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业”。也就是说,与发挥社会主义制度条件的公平正义保障作用同样重要的,是切实加强广大人民群众在生态文明建设过程中的主体参与和责任担当意识,从而在人民群众共建共治共享的创新性实践中开拓出社会主义文明新时代。 在战略路径选择层面上,生态文明建设意指通过统筹协调推进人与自然和谐共生的现代化,探索构建一种经济、社会与生态环境之间协调可持续发展的新社会。依据唯物史观,自然生态系统与经济社会发展都有着不以人的意志为转移的客观规律,同时它们又是相互联系并统一于人类实践发展的历史过程,因而实现自由解放的经济社会形态将会同时表征为“那种同已被认识的自然规律和谐一致的生活”。由此而言,人类社会的文明发展意味着或指向合乎人性(社会)且合乎生态地调节自身的生产生活方式,而生态文明建设的基本要求就是对于经济社会现代化发展与生态环境保护治理之间关系的科学认知与动态平衡。具体地说,建设生态文明既要做到科学认识并自觉遵循自然生态规律,坚持尊重自然、顺应自然、保护自然,逐渐建立健全现代化的生态环境保护治理体系,守住自然生态安全边界,同时又要主动适应社会主要矛盾变化,促进经济社会发展全面绿色转型,在创造更多物质文化财富来满足人民日益增长的美好生活需要的同时,提供更多优质的生态产品来满足人民日益增长的优美生态环境需要。对此,习近平总书记着重指出,“正确处理好生态环境保护和发展的关系,也就是我说的绿水青山和金山银山的关系,是实现可持续发展的内在要求,也是我们推进现代化建设的重大原则”。可以清楚看出,我国的生态文明建设并不否定一般意义上的现代化或经济社会发展,而是致力于我国改革开放以来形成的现代化发展模式的生态化革新与完善,也就是把我国经济社会现代化牢固建立在自然生态系统总体稳定和可持续再生这一基础前提之上,并以人口、资源、环境与经济社会发展相协调和人民健康生活水平不断提高作为根本标准,逐步形成以生态优先、绿色发展、普惠民生为特征的高质量发展模式。 综上所述,生态文明及其建设话语以及作为其权威性表达的习近平生态文明思想,是贯穿于或影响到新时代中国特色社会主义建设诸多方面或议题领域的重要理论引领、政治规约和行动指南,而这也包括致力于探索生态环境保护修复与扶贫开发、脱贫致富相结合的生态扶贫政策领域,甚至可以说,广义上的生态扶贫已然成为我国生态文明及其建设的一个重要思考论域、战略支点或实践创新前沿。相应地,我们可以在生态文明及其建设话语视域下对当代中国生态扶贫政策及其实施做出理论分析。

  二、当代中国生态扶贫政策的演进及其主要实践模式

  扶贫济困或反贫困是新中国成立以来党和政府的长期性目标任务。改革开放以后,我国组织实施了大规模的开发式扶贫战略行动。1994年3月公布的《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)》标志着中国扶贫开发战略进入攻坚阶段。值得关注的是,该计划明确将生态失调作为扶贫攻坚主战场之一,并提出要“加快植被建设、防风治沙,降低森林消耗,改善生态环境”。进入新世纪之后,坚持扶贫事业与可持续发展理念相结合,逐渐被确立为我国扶贫开发战略的基本原则。例如,国务院2001年印发的《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》就明确提出了坚持可持续发展的扶贫开发基本方针,强调“要以有利于改善生态环境为原则,加强生态环境的保护和建设,实现可持续发展”。2011年中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》则明确把改善生态环境作为我国扶贫开发新阶段的主要任务之一,要求“坚持扶贫开发……与生态建设、环境保护相结合,充分发挥贫困地区资源优势,发展环境友好型产业,增强防灾减灾能力,提倡健康科学生活方式,促进经济社会发展与人口资源环境相协调”。

  2012年,党的十八大报告正式提出“全面建成小康社会”宏伟目标,不仅要求贫困人口数量大幅减少,人民群众生活水平全面提高,还要求生态系统稳定性增强、人居环境明显改善,资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。2013年,习近平总书记到湖南考察时首次做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示,并强调“扶贫开发要……同保护生态环境结合起来”。2015年是新时代党和政府扶贫工作取得重大进展的一年。10月,习近平总书记在减贫与发展高层论坛上提出实施精准扶贫战略,要求根据具体情况采取“五个一批”扶贫政策,即“通过扶持生产和就业发展一批,通过易地搬迁安置一批,通过生态保护脱贫一批,通过教育扶贫脱贫一批,通过低保政策兜底一批”;同月,党的十八届五中全会从实现全面建成小康社会目标出发明确提出,到2020年我国现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫,解决区域性整体贫困问题,并实现生态环境质量总体改善;11月,习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上再次强调,打赢脱贫攻坚战要精准施策,实施“五个一批”工程,并重点阐述了摆脱贫困与环境保护治理的辩证关系,指出考虑到我国贫困地区与生态安全屏障区和生态敏感脆弱区的高度重合性,“可以结合生态环境保护和治理,探索一条生态脱贫的新路子”;随后,中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》并确立了“精准扶贫、精准脱贫”基本方略,其中将坚持保护生态、实现绿色发展作为一项基本原则,要求牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念,把生态保护放在扶贫开发的优先位置,并系统阐述了结合生态保护实现脱贫的任务要求。2017年,党的十九大报告进一步将防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治确立为决胜全面建成小康社会“三大攻坚战”,强调坚持人与自然和谐共生,为人民创造良好生产生活环境。至此,在精准扶贫、全面脱贫攻坚的国家反贫困战略与政策体系下,“生态扶贫”发展成为中国特色反贫困道路的一个重要侧面或进路,并构建起了贫困救助、扶贫开发与生态环境保护相互促进、彼此形塑的良性互动格局。

  党的十九大之后,党和政府进一步强化、细化“生态扶贫”工作部署,使之成为一个理念更为丰富、政策意涵更加明晰的重大战略举措。这其中具有标志性意义的是2018年1月由国家发改委等六部委共同制定的《生态扶贫工作方案》。该方案从“原则要求——工作目标——战略举措与任务”等三个层面系统阐述了我国的生态扶贫政策体系,即总体上坚持“绿水青山就是金山银山”理念与“精准扶贫、精准脱贫”基本方略,围绕农民增收和生态改善这两大方面,全力推进“生态工程、生态公益、生态产业、生态补偿”等多项任务举措,从而“推动贫困地区扶贫开发与生态保护相协调、脱贫致富与可持续发展相促进”,努力实现2020年贫困人口“生产生活条件明显改善”与“可持续发展能力进一步提升”。此后,生态扶贫工作得以进一步全面推进。2018年9月,党中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,强调“坚持人与自然和谐共生”的基本原则,深入实施精准扶贫精准脱贫,推动构建“人与自然和谐共生的乡村发展新格局”,助力实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴新图景。12月,生态环境部发布了《关于生态环境保护助力打赢精准脱贫攻坚战的指导意见》和《生态环境部定点扶贫三年行动方案(2018-2020年)》,旨在指导实施行业扶贫和定点扶贫工作,协同推进生态环境保护和脱贫攻坚。不仅如此,习近平总书记也在多个场合阐述了生态扶贫对于攻克深度贫困和巩固脱贫成果的重要意义,强调“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重大社会问题”,生态环境等领域构成了全面建成小康社会的明显短板,因而“解决好重点地区环境污染突出问题”是打好精准脱贫攻坚战、全面建成小康社会的重点任务。

  “生态扶贫”思路及其实践是新时代中国精准扶贫、精准脱贫战略的重要内容,集中体现了以习近平总书记为代表的当代中国共产党人在反贫困理念与行动上的政治魄力与制度政策创新。正如习近平总书记所指出的,“脱贫攻坚要取得实实在在的效果,关键是要找准路子、构建好的体制机制,抓重点、解难点、把握着力点”。这其中最为重要的就是做好如下三方面工作:结合本地实际创新发展思路和发展手段、科学制定生态脱贫工作方案和统筹推进脱贫攻坚与绿色发展。过去几年中全国各地依据本地区的自然资源禀赋与生态环境承载力,充分挖掘现存的经济社会发展特色与优势,积极探索符合自身实际的多样化生态扶贫(脱贫)路径,突出呈现为如下三种进路或模式。

  

  (一)绿色发展模式:甘肃康县

  所谓绿色发展模式,是指通过合理开发利用当地较为丰厚优越的自然资源和生态环境,来发展生态农林业、生态旅游业和区域特色经济,将自然生态禀赋有效转化为绿色产品优势、产业优势和经济优势。正如习近平总书记所指出的,“发展产业是实现脱贫的根本之策”“要通过改革创新,让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来,让资源变资产、资金变股金、农民变股东,让绿水青山变金山银山,带动贫困人口增收”。尤其是考虑到中国大多数经济贫困地区都拥有丰富的自然生态资源,发展切合当地自然生态条件且具有较高经济收益的绿色产业以实现经济增长与民生改善,理应是我国生态扶贫(脱贫)的主要途径。对于这类地区而言,它们所关注的主要问题是,如何在守护好当地自然生态环境质量的前提下,探索实现“绿水青山就是金山银山”的转化渠道机制,并逐渐培育构建起较为完整的生态产业体系,甘肃省陇南市的康县就是这样一个成功案例。

  康县地处陕甘川三省交界地带的秦巴山区,是长江上游水源地保护区、生物多样性主体功能区,森林覆盖率高达67%,动植物种类繁多,自然生态资源十分丰富。基于此,党的十八大以来康县确立了“生态为基、发展为要、民生为本、党建为先”的总体发展思路,将美丽乡村建设作为全县头号工程部署安排,统筹各类资源,集聚群众合力,致力于打造美丽乡村的“西北样板”。围绕着促进绿色发展总目标,康县坚持“生态经济化、经济生态化”的整体思路,以发展生态农业和生态旅游业为重心来带动地区生态产业体系建设,并借助电子商务等新手段助力美丽乡村建设成果向经济发展成果转化,从整体上推动了县域经济的“绿色崛起”,于2019年底成功实现整县脱贫。

  康县的绿色发展模式有如下几条经验:

  其一,将生态优先、绿色发展思路贯穿于美丽乡村建设的各方面与全过程。这突出表现为:康县坚持“不搞大拆大建大集中”“就地取材、顺势而为”的人与自然和谐共处理念和“不砍树、不埋泉、不毁草、不挪石”的原生态乡村建设原则,持续推进“四个全域”工程(全域绿美净、全域无垃圾、全域美丽乡村、全域旅游大景区),同时全面开展拆危(违)治乱和明窗亮灶行动,把康县建设成为一个自然宜人、美美与共的大景区。到2019年,全县美丽乡村覆盖率达到97.7%,1镇12村被评为中国最美村镇,其中珍爱茶山村上榜中国美丽休闲乡村,花桥村入选第二届中国美丽乡村百佳范例。

  其二,立足于山水景观优势,结合美丽乡村建设,大力发展生态旅游业。在这方面,康县不仅强调走差异化的旅游开发之路,按照“一村一规、一村一景、一户一品”的要求规划全县生态旅游大景区的建设,积极探索花桥村“政府引导+公司运营+协会管理+农户联动”、大水沟村“协会+农家客栈+农户”等多种旅游扶贫模式,同时还十分重视品牌示范引领,坚持推进“十村百户千床”乡村旅游示范工程,持续打造三百里旅游文化风情线和白云山生态综合示范项目,突出长坝旅游片区和阳坝景区龙头示范辐射带动作用,大力发展农家乐和农家客栈以及乡村旅游集散基地和房车营地等配套设施,不断提升全县乡村旅游接待能力和服务水平。到2019年,全县已建成4个国家4A级、2个国家3A级旅游景区,并获得了“美丽乡村旅游名县”称号。据统计,全县旅游综合收入从2012年的2.94亿元增长到2019年的15.9亿元。

  其三,利用其丰富的自然生态资源,积极推进特色产业发展,加快新农村的整体化建设和品牌化经营。近年来,康县确立了“整县核桃、南茶北椒,区域优势、做精做优”的产业发展思路,除了重点支持传统区域特色优势产业发展,提升其规模化、集约化、产业化水平,还积极发展循环农业、中医中药、节能环保、通道物流等绿色生态产业,聚力打造特色鲜明的县域绿色生态产业体系,加快推进绿色生产、标准化生产和品牌创建。不仅如此,它还大力扶持智慧城市、电信服务等数据信息产业发展,全面推行“全域互联网+电子商务+龙头企业+特色产业”的发展模式,释放“一店带一户”“一店带多户”的辐射带动效应,将生产加工与产品促销相衔接、发展产业与促进创业相结合。到2019年,兴源土特产、满福农产品开发公司入选首批国家级重点扶贫产品供应商名录,农业特色产业高质量稳定发展,成功打造了“康耳”“翠竹”等一批名优农特产品,其电商年销售额达到3.82亿元,带动2.3万名贫困群众持续稳定增收。

  

  (二)生态公益模式:青海三江源国家公园

  所谓生态公益模式,是指通过承担维护国家生态安全职责和参与国家生态保护地体系建设,来获得国家财政转移支付和生态补偿资金,并在此基础上实现当地居民的摆脱贫困和就业增收。这一模式主要关涉的是位于国家重点生态功能区或自然保护区之内及其周边的社区民众,由于他们所从事的维持改善生态环境或“守住绿水青山”的努力,并不只是为了自身生存发展家园的修复,还同时承担着维护国家或区域的生态安全屏障的职能,由此失去或牺牲了通过自然资源开发来实现经济发展的机会,因而理应从社会与环境正义的角度得到经济发展机遇、生态环境修复改善意义上的某些财政补偿或奖励,从而为他们的脱贫致富提供必要条件或动力支持。对此,习近平总书记强调指出,“要把生态补偿扶贫作为双赢之策,让有劳动能力的贫困人口实现生态就业,既加强生态环境建设,又增加贫困人口就业收入”“结合建立国家公园体制,可以让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员,从生态补偿和生态保护工程资金中拿出一点,作为他们保护生态的劳动报酬”。近年来,青海省三江源国家公园,作为我国开展国家公园体制试点的十个国家公园之一,围绕生态公益扶贫开展了广泛的实践探索。

  三江源国家公园位于我国西部的青海省境内,处于有世界屋脊之称的青藏高原的腹地,是我国重要的水源涵养区,也是世界高海拔地区生物多样性最集中、面积最大的地区,对中国乃至世界的生态安全稳定都极为重要。与此同时,由于其敏感和脆弱的自然生态条件,以及较为传统的游牧生产生活方式,三江源地区人民长期处于贫困生活状态,经济发展与生态保护的矛盾十分突出,是我国重点扶贫地区之一。相应地,国家公园体制试点的重要内容之一,就是构建起科学有效的生态补偿政策等生态公益扶贫机制,从而做到三江源生态保护和当地民生改善的协同推进。从2008年开始,我国开始实施重点生态功能区的转移支付制度,以引导地方政府加强生态环境保护,提高国家重要生态安全屏障所在地区政府的公共服务保障能力,到2019年支付金额已累计达811亿元。此外,国务院2016年发布了《关于健全生态保护补偿机制的意见》,不仅把青藏高原作为开展生态保护补偿的重点区域,还特别强调要结合生态保护补偿推进精准脱贫,规定“生态保护补偿资金、国家重大生态工程项目和资金按照精准扶贫、精准脱贫的要求向贫困地区倾斜,向建档立卡贫困人口倾斜。重点生态功能区转移支付要考虑贫困地区实际状况,加大投入力度,扩大实施范围”。在此基础上,青海省制定出台了《三江源国家公园生态管护员公益岗位管理办法(试行)》《三江源国家公园经营性项目特许经营管理办法(试行)》《三江源国家公园项目投资管理办法(试行)》《三江源国家公园志愿者管理办法(试行)》等多个规范性文件,并在2017年颁布实施《三江源国家公园条例》,进而形成了三江源国家公园规划、政策、制度等15项标准体系,制定了生态管护公益岗位、科研科普、访客管理等13个管理办法,为三江源自然生态保护和可持续利用管理提供全面的制度政策保障。具体到公益补偿资金的来源,三江源国家公园大致形成了财政专项、行业扶贫、地方配套、金融信贷、社会帮扶和各地对口支援等构成的“六位一体”的投入保障机制。围绕着这些资金的合理高效使用,三江源国家公园开展了生态公益扶贫机制方面的诸多探索,除了落实天然林保护工程、森林生态效益补偿(国家级公益林补偿)、湿地生态补偿、退耕还林还草工程、草原生态保护补助奖励等项开支外,还创新设置生态管护公益岗位、积极开展与国家公园功能定位相符合的特许经营项目等。

  一方面,由于三江源国家公园地域辽阔且海拔较高,专人管护不仅难度大,而且有极高的运营成本。为此,三江源国家公园设立了生态管护公益岗位,当地群众接受必要的生态管护培训之后,从事生态体验辅导、环境教育服务、生态维护监测、执法监督辅助等方面的公益工作,并获得一定的岗位补助金与意外保险。这不仅有助于解决国家公园的高额管护成本难题,还可以提高当地居民的环保意识与主体意识,促进形成环境友好的生产生活方式,扩宽居民就业增收渠道。近年来,三江源国家公园不断完善生态管护公益岗位管理,认真落实《三江源国家公园体制试点方案》所规定的“一户一岗”政策,推进山水林湖草组织化管护和网格化巡查,组建了乡镇管护站、村级管护队和管护小分队,构建起“点成线、网成面”的生态管护体系,并且通过建立生态管护员信息管理数据库和制定生态管护标准规范等方式,提高生态管护员队伍的正规化、专业化、信息化管理水平。2019年,青海省统筹落实生态管护公益岗位补助资金3.7亿元,并做到及时精准发放。迄今,全公园共有17211名生态管护员持证上岗,约占牧民总数的27%,人均年增收2.16万元,生活水平稳步改善。

  另一方面,由于三江源地区生态脆弱,不宜进行大规模产业开发活动,三江源国家公园对经营性项目实行特许经营管理,坚持保护第一、合理开发、永续利用的原则,制定了园区产业发展正面清单及其扶持政策,着力支持与生态环境相适应、与民族风情相融合、与人民需要相一致的绿色产业,特别鼓励广大当地群众参与园区建设,帮助扶持他们以多种形式开展生态体验和自然教育、家庭旅馆、牧家乐、民族文化演艺等环境友好型经营项目,带动居民充分就业和收入持续增长。三江源国家公园尝试从草场承包经营逐步转向特许经营,推进生态畜牧业、高端畜牧业等绿色产业发展,积极开展藏药产业、有机畜牧业以及生态旅游等新型产业项目,拓展农畜产品销售途径,打造区域性产品品牌,带领牧民共享绿色发展成果。到2020年,首批特许经营项目生态体验试点已为当地社区带来超过100万元的收入,其中45%为接待家庭所得,45%纳入当地社区基金,10%用于生态保护工作。

  

  (三)生态搬迁模式:山西岢岚县宋家沟

  所谓生态搬迁模式,是指将那些“一方水土难以养一方人”的地理偏远、资源匮乏和生态系统脆弱地区的居民进行易地搬迁安置,成立移民社区(村)从而帮助贫困群众稳定脱贫。习近平总书记指出,“生存条件恶劣、自然灾害频发的地方,通水、通路、通电等成本很高,贫困人口很难实现就地脱贫,需要实施易地搬迁”“要有序推进异地搬迁扶贫,让搬迁群众搬得出、留得下、能致富,真正融入新的生活环境”。生态搬迁是异常复杂的、牵涉到方方面面的系统性工程。这种异地安置方案既要从根本上改变搬迁居民的生态环境状况,确保新家园的生态环境宜居和自然资源充足,还要为搬迁居民提供必需的住所及其配套设施、就业创业条件、社会交往空间和文化认同氛围等。在这方面,山西省岢岚县宋家沟村是通过易地搬迁从根本上改变所处的自然生态地理、人居环境与生产生活条件的典型案例。

  隶属于山西忻州市的岢岚县地处黄土高原中部、吕梁山深处,山大沟深、坡陡地瘠,全县近一半村庄散落在沟壑边缘,是首批国家级扶贫开发重点县,其中宋家沟村是典型的深度贫困村,2014年建档立卡时贫困发生率高达40%。在全面脱贫攻坚政策的支持下,岢岚县在2016年开始实施整村易地扶贫搬迁,而宋家沟村是8个搬迁集中安置点之一。习近平总书记2017年6月21日曾来到宋家沟村进行考察,并特别强调了异地搬迁的系统性规划问题,“实施整村搬迁,要规划先行,尊重群众意愿,统筹解决好人往哪里搬、钱从哪里筹、地在哪里划、房屋如何建、收入如何增、生态如何护、新村如何管等具体问题”。此后,岢岚县有组织、有计划地大力推进整村易地扶贫搬迁,并设计开展搬迁后新村提升项目,通过保生态、兴产业、帮就业不断改善人民生活。到2018年底,岢岚全县116个贫困村全部实现脱贫摘帽。2019年,宋家沟村被评为国家3A级景区、第一批全国乡村旅游重点村、中国美丽休闲乡村和全国乡村治理示范村。宋家沟村的脱贫经验可以概括为,坚持“规划引领、统筹推进、新区建设、产业支撑、乡村治理”的总思路,将搬迁前科学规划与搬迁后集约建设、精准脱贫与生态文明建设相结合,整合各方面各渠道扶贫项目,从而找到了同时破解环境问题与贫困问题的扶贫(脱贫)新路径。

  一方面,通过异地搬迁及其之后的新区建设,从根本上改变了居民生活困境。岢岚县首先在搬迁规划上就做出了精细周到的安排,确立了“政府主导、群众自愿、统筹规划、分步实施、分类安置、综合扶持”的原则,并形成了1个县城、8个中心集镇和41个中心村的“1+8+41”的安置规划,居民自愿选择迁居去向并得到相应的不同形式的搬迁补助。2017年以来,宋家沟村新建移民安置房265间、5300平方米,承接全乡14个行政村、145户易地搬迁户的265人入住,并进行了统一的房屋装修与家居配置。在搬迁资金筹措上,宋家沟搬迁项目筹措资金共计5200万元,其中包括政策资金(656.8万元)、异地搬迁资金(976万元)、政府融资(3094.4万元)、风貌整治自筹(472.8万元)等四大部分,而每一个三口之家的建设费用(以60平方米为标准)在11.4万元左右,基本可以做到“搬迁不举债”。在新村建设上,为了节约利用资源,岢岚县坚持就地取材,结合宅基地改革等政策,采取规划、设计、招标、施工、管理“五统一”的方式规划建设新区,整合使用扶贫搬迁、危房改造、垃圾治理、人居环境整治等不同渠道资金,统筹实施住房、卫生、水电、道路等15项小康社区建设行动,让村民过上“水管子接到灶台、出门就能坐上车”的现代便捷生活。而为了彻底摆脱贫困,宋家沟村因地制宜,大力推进沙棘、蘑菇、经济林等特色产业,持续深化养羊、大豆种植等六大传统产业和光伏、中药材、乡村旅游等三个新兴产业开发,不断完善利益联结机制,让村民嵌入进全县域产业链,共享发展红利。到2019年,宋家沟村人均可支配收入达到8816元,较2014年翻了一番。

  另一方面,高度重视对自然生态的治理修复与可持续利用,坚持生态修复保护和脱贫攻坚相结合,因地制宜探索生态扶贫之路。这突出体现在,岢岚县对完成搬迁的村庄实施了整体拆除、退耕还林、荒山造林和生态修复等多方面的生态环境治理,并借助生态工程建设促进贫困群众就业增收。例如,在2019年,岢岚县实施人工造林4.92万亩,全部由扶贫攻坚造林专业合作社承接实施,构建造林扶贫合作社带贫机制,实行造林、管护、经营一体化运行,帮助贫困人口获得稳定的劳务收入,尤其是在生态管护方面,建立了“县建、乡聘、站管、村用”的生态林管理机制,雇佣生态护林员500多名,实现稳定脱贫增收。不仅如此,宋家沟村还坚持“依山就势、错落有致、乡土风情”的原则,做好新时期村镇规划建设,对所有新旧住房和闲置房屋及其庭院实施了风貌整治提升,将昔日破败荒凉的小村庄改造为宜居宜业的新乡村,并结合其周边历史文化资源,建设浓厚乡土风情和晋西北风格的乡村生态旅游区,发展农庄民宿、民俗体验、观光农园、生态教育等多种模式的休闲观光旅游业。2018年以来,宋家村举办了两届乡村旅游季,接待游客48万人次,收入200余万元,带动贫困户户均增收1.5万元。

  

  三、比较与理论分析

  应该说,上述叙述性阐释尤其是对甘肃康县、青海三江源国家公园和山西岢岚县的案例分析,大致反映了我国生态扶贫话语政策体系的形成发展与现实推进水平。总体而言,作为一种公共政策及其落实,生态扶贫可以大致理解为在新时代中国特色社会主义现代化建设的宏观背景与语境下,通过国家专项政策、各方面资源投入和各级地方政府的有效组织,来实现对较为丰厚生态环境资源的经济贫困地区的绿色开发或较为贫瘠自然生态环境的经济贫困人口的异地发展。在“决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会”的全民政治共识与国家重大战略统领之下,生态扶贫逐渐发展为一个理念丰富、政策综合和途径多元的议题性话语政策实践体系,并构成了中国特色社会主义扶贫理论与实践的重要侧面或维度,而大力推进绿色发展、建立健全生态公益补偿机制、有序开展生态易地搬迁是其中最具代表性的三种实践模式或进路。正如习近平总书记在2020年决战决胜脱贫攻坚座谈会上所指出的,“通过生态扶贫、易地扶贫搬迁、退耕还林还草等,贫困地区生态环境明显改善,贫困户就业增收渠道明显增多,基本公共服务日益完善”。到2020年底,我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫,贫困县全部摘帽,消除了绝对贫困和区域性整体贫困,近1亿贫困人口成功实现脱贫。这其中,生态扶贫各项目助力2000多万贫困人口实现脱贫,成效显著:绿色发展政策带动1600多万贫困人口脱贫增收;生态公益补偿政策累计选聘110.2万名生态护林员、吸纳160多万名建档立卡贫困人口参与生态工程建设、借助公益性岗位兜底安置496.3万贫困人口;生态异地搬迁政策实现960多万建档立卡贫困群众乔迁新居。因而可以说,正是生态文明建设与精准扶贫、精准脱贫战略和政策的深度融合,党和国家以及各地区政府和人民群众的共同努力,使得我国的生态扶贫工作在生态环境保护和贫困群众脱贫致富两方面都取得了历史性进展,并发展成为一种特色鲜明且最具可持续性的扶贫(脱贫)实践模式。 而从生态文明及其建设这一更高位阶战略或更宽阔视域来看,我国的生态扶贫政策及其实施还提出或彰显了如下三个需要进一步讨论的问题。 一是生态扶贫话语政策及其实施的生态保护抑或脱贫致富的“初心”问题。如同生态文明建设一样,生态扶贫本身也是一个综合性和整体性的考量、政策与实践,其中会牵涉从自然生态地理、经济社会发展到历史文化条件的方方面面元素,而且它们之间必须是相互支撑和促动的,其中生态环境基质的“绿水青山”本色或“绿水青山”再造都是最为基础性的决定因素。应当肯定的是,我国生态扶贫过程中所涌现出的绿色发展模范区(县市镇)、生态公益补偿试点地区和异地搬迁安置点,都在总体上遵循了生态优先、绿色发展的生态文明建设理念与原则,也就是致力于保护好或修复“绿水青山”的“初心”。例如,生态环境部从2017年开始评选了四批、共262个国家生态文明建设示范市县,它们中的相当一部分都是协同推进高质量发展与高水平环境保护的经济相对贫困地区。文化和旅游部与国家发展和改革委员会从2019年开始评选的两批全国乡村旅游重点村已经涵盖了来自各省市自治区的1000个乡村,除了旅游资源丰富和服务设施完善之外,其基本条件还包括自然生态保护较好和就业致富带动效益明显,明确要求以“文化引领、生态优先、农民主体”为原则来打造乡村旅游发展的重点示范。而国家发展和改革委员会在2019年开展的生态综合补偿试点,同样强调了生态保护与地区经济发展的协调适应目标,并充分肯定三江源地区通过生态补偿手段较好地实现保护与发展的平衡以及民生的改善,成为高原地区的生态脱贫样板。 必须承认,脱贫而非生态是我国现阶段生态扶贫政策及其实施的首要价值。事实上,我国精准扶贫地区的识别判定主要以经济指标为主,并且对扶贫成效的考核评估也以贫困人口的就业收入等经济指标为主要依据。例如,依据2016年中共中央、国务院办公厅印发的《关于建立贫困退出机制的意见》,贫困人口和贫困村县的脱贫指标及标准涵盖经济收入、医疗教育、基础设施和公共服务供给等方面,但并没有明确包含与生态环境改善有关的衡量指标。结果是,许多地方政府仍在以一种泛经济化思维来理解与开展生态扶贫工作,也就难以真正消解或克服生态环境保护与现代化经济社会发展之间的冲突或矛盾一面。比如,从广大贫困群众自身的角度来看,尽管生态扶贫通过生态教育实践和提供生态公益岗位等方式提高了他们的生态保护意识,但其参与扶贫的最大动力依然是改善生计而不是保护生态,经济权益考量仍是规约人们思维与行动的第一动力,而生态扶贫过程中不断扩展的资本渗透或“资本下乡”也可能会进一步强化经济至上主义文化。 二是生态扶贫政策及其实施中的主体结构及社会主义政治向度问题。一般而言,我国生态扶贫的主体包括党和政府、社会责任企业和普通民众,其理想结构则是这些不同主体之间形成一个协同配合的整体。但客观地说,迄今为止的生态扶贫政策及其实施仍在相当程度上是一种“自上而下”的政治社会动员,其中突出呈现为党和政府的绝对主导性,体现在资金投入、人力资源投入和大型项目组织等方面,而层层干部下派、部门地方结对合作、东西部对口支援、地方干部驻村包户等则构成了脱贫攻坚战的关键性支撑力量。比如,党的十八大以来,中央财政专项扶贫资金每年新增200亿元,2020年达到1461亿元,而全国选派50多万名干部担任第一书记参与扶贫,共派出300多万名干部驻村帮扶。对此,习近平总书记强调,“越是进行脱贫攻坚战,越是要加强和改善党的领导”“致富不致富,关键看干部”。毋庸置疑,对于那些生态环境条件恶劣、发展基础差的贫困地区而言,党和政府以及各级领导干部的深度介入与统筹协调是至关重要的,可以充分发挥社会主义政治在保障人民群众基本需求、长远利益和环境正义等方面权益的突出优势,从而更好促进这些区域生态可持续性、社会可持续性与经济现代化发展的融合统一。尤其值得提及的是,通过发展集体合作社来促进保障当地居民对于生态工程和产业的参与,通过成立集体性质企业来促进实现当地居民对经济发展资源和收益的共享,都是生态扶贫的社会主义集体化优势的重要体现。比如,岢岚县宋家沟村依托管涔山国有林场成立了造林合作社,带动全村贫困户户均年增收7000多元,而康县凤凰谷村成立的集体旅游公司对贫困户实行股份分红,贫困户脱贫后转让股份给其他贫困户,带动群众共享经济发展成果。 然而,不容回避的是,毕竟广大普通群众才是生态扶贫(脱贫)最重要的主体,如何保障与促进他们的切实和制度化参与有着根本性意义。为此,既要下力气解决广大贫困地区由于长期处于偏远地理生活环境,缺乏足够的自我发展能力与意愿的问题,也要制度化解决在有限时间内消除绝对贫困的政治目标和主要采取财政转移支付或政策优惠等“输血式”扶贫方式所导致的生态扶贫效应稳定性与可持续性不足问题。这其中,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》所提出的“坚持群众主体,激发内生动力”,应该成为我国新时期推进生态扶贫向纵深发展的重点所在,尤其是加强扶贫工作队(干部)撤离之后的社会自组织建设,逐步实现从外部直接“输血”到激励内部“造血”的主导扶贫方式转变,促进贫困地区的内生性发展。因而,对于新时期的生态扶贫工作来说,中国特色社会主义的政治考量或维度依然不可或缺甚至更加重要,特别是要更加注重从当地居民的实际需要出发,因地制宜地发掘弘扬地方资源优势,构建现代化的绿色产业经济体系,坚持“扶资”“扶智”与“扶志”相结合,着力提高贫困地区民众的生态意识与绿色发展技能,构建和谐团结而充满活力的社会基层组织体系。而对于那些易地搬迁贫困群众而言,要着重解决好在新建和移居社区中的本地化适应融合问题,克服因背井离乡而产生的空间失衡感和心理孤独处境,从而尽快构建起社会主义新乡村意象和发展愿景,而这就需要从更为宽阔的社会与文化视野,而不只是从经济层面来考虑这些贫困社群的民生改善或生态恢复问题。 三是生态扶贫话语政策与生态文明及其建设战略的逐渐对接融合问题。一方面,从话语政策本身来说,生态扶贫(脱贫)和生态文明及其建设有着多重意义上的相通甚至重合之处,比如,生态扶贫的目标及其实现也需要考虑各方面目标追求、各种形式动力机制、各个社会主体的协同一致的整体性综合性过程,因而,生态扶贫(脱贫)的绿色发展实践模式或进路和生态文明建设的绿色发展实践模式或进路其实是高度重合的。所以,习近平总书记才强调,“通过各种举措,形成支持深度贫困地区脱贫攻坚的强大投入合力”,而我们在生态扶贫(脱贫)实践中经常看到的也是生态保护修复、贫困人群救助、美丽乡村建设、老少边穷地区扶持、新党建等多种政策的合成运用。另一方面,随着我国广大农村地区绝对贫困与区域性整体贫困现象的消除和全面建设社会主义现代化国家新阶段的开启,尤其是乡村振兴战略的全面组织实施,我们需要从一种新的政治高度与理论视野来认识这些经济相对贫困地区的“生态”“贫困”“发展”的现状、成因与变革愿景,并进行一种更加符合科学的概念理论化、议题政治化和政策制度化。其中最为重要的是重新认识这些生态环境敏感脆弱地区的生态安全屏障与生态系统服务功能,并在此基础上重新构想包括这些地区在内的整个国家乃至全球的经济社会生态化发展愿景。就此而言,生态文明及其建设显然是一种更具理论与政治想象空间的绿色伞形概念或话语,至少可以在新的起点与高度上重塑“生态扶贫”术语本身。 依此而论,由于国家现代化发展阶段和反贫困理论范式的缘故,生态与扶贫(脱贫)在当代中国语境下达成了一种十分自然而方便的政治“联姻”。这种历史性结合,使得党和政府可以集中大量社会资源来解决庞大人口数量和地理区域的经济绝对贫困问题,并取得了举世瞩目的反贫困公共政策治理成效,彰显了社会主义当代中国强大的社会政治动员能力与治国理政水平。但也必须看到,这种时代结合的历史性质是显而易见的。因为,我们对于生态修复和环境保护的认知与实践水平,就像我们对于生态文明经济样态和绿色社会的认知与把握水平一样,还是非常有限的,相应地,现实中的大量生态扶贫实践做法及其努力的经济社会与生态效果,还需要更长的时间跨度来检验。而这意味着,一方面,我们目前所创造的生态扶贫(脱贫)模式及其成功,还只是非常初级或初步性的,接下来还需要采取更加持久与更大力度的决心和行动,所以,习近平总书记才强调,“脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点”;另一方面,从生态文明及其建设话语体系来说,生态扶贫在很大程度上只是一种具有阶段性和过渡性意涵的政策战略,它所真正解决的更多是我们构建一种人与自然和谐共处关系的自然环境条件和物质经济基础,但这并不意味着我们可以依此消除社会关系层面上比如传统生产生活方式所导致的社会不公正与生态不可持续问题,更不意味着我们可以由此就能迈入尊重自然、顺应自然、保护自然的未来社会。对此,我们必须保持足够的政治与理论清醒。

  作者简介

    郇庆治,CQ9教授、博士生导师

     文章来源 :《福建师范大学学报》(哲学社会科学版)2021年第4期。

 

  排版 | 瞿杨

  审核 | 陈培永 曲建英